根据中央和国家机构改革方案，司法部和国务院法制办公室职责整合后重新组建司法部，不再保留国务院法制办，地方相应的机构改革要在2019年3月底前基本完成。这意味着原由政府法制办承担的行政复议职权统一由司法部（厅、局）行使。行政复议具有成本低、效率高、程序灵活等行政诉讼不可比拟的特点，定位为解决行政争议的主渠道。在当前机构改革背景之下，新的司法部门既是“运动员”又是“裁判员”的身份，将对行政复议的公信力产生不利影响。行政复议制度面临的主要问题有：

一是司法部门亟待解决“自己审查自己”的身份困境。原来对司法部门的具体行政行为不服，申请人可以选择到上一级司法部门或同级人民政府申请行政复议，司法部门合并政府法制办后，申请人只能向作出原具体行政行为的司法部门或其上一级司法部门申请行政复议。司法部门“自己审查自己”，社会公众必定质疑其公正性，行政复议的公信力将大打折扣。

二是司法部门亟待提升对行政复议案件的统筹协调能力。改革前，政府法制办作为行政复议机关，其调配资源和协调各部门的能力都比较强，以政府名义作出的行政复议决定其权威性和公信力更能让申请人信服；改革后，新的司法部门与被申请人同为政府的工作部门，调配资源和协调各部门的过程中可能会力不从心，作出的行政复议决定的权威性和公信力也会受到一定的影响。

三是行政复议“司法化”倾向亟待界定清晰界线。行政复议属于行政机关内部监督程序，行政复议制度在建设过程中可以充分借鉴和吸收司法公正的特点，但更重要的是发挥行政复议体制本身成本低、效率高、程序灵活等优势。现在有的地方出现了将行政复议等同于行政诉讼的趋势，如行政复议必须举行听证、行政复议决定书向行政诉讼判决书看齐等。司法部门行使行政复议职权要注意明晰与行政诉讼的界线。

四是行政复议机关的权威性亟待加强法律保障。新《行政诉讼法》规定行政复议机关作为共同被告，在法理上存在问题，即行政复议机关并非原行政行为的法律关系主体，实际并不具备被告的资格。此外，根据最高人民法院的司法解释，复议机关可以收集证据证明原行政行为的合法性，这就意味着复议机关可以替原机关“补位”，如此一来行政复议机关的公正性、权威性就被严重削弱，对行政复议制度的改革十分不利。

为此，建议如下：

一是完善制度设计，破解司法部门的身份困境。可以特殊考虑司法部门作为复议被申请人的制度设计，司法部合并国务院法制办后，可以在国务院下设置一个办事机构以便向国务院负责，比如在依法治国委员会之下设立一个行政复议局，用以保证行政复议决定的独立性和权威性。在地方，可以在政府办公厅设行政复议局或在司法厅（局）加挂政府行政复议局牌子，以避免行政复议“部门”化。

二是吸取地方经验，相对集中行政复议权。地方改革实践证明，采取行政复议权相对集中、建立行政复议局的方案比较可行。如浙江省行政复议局已运行近2年，全省约2/3的市、区（县）市政府挂牌成立行政复议局，充实专业人员力量，优化办案机制，强化与各职能部门沟通协调，强化听证、调解、调查，受案量、纠错率、调结率均大幅上升。山东省的省、市、县三级已经全部成立了行政复议委员会，行政复议职权由政府统一行使，实行“集中受理、集中审理、集中决定”，提高了审理质量和效率。建议在这次司法部门职能调整中吸取地方经验，分两步走：先按照职能分离与制约原则，确保承担本系统内行政复议职能的机构与代表本级政府行使复议权的机构相分离；再建立行政复议局，其是设在司法部系统内，还是直接设在同级政府，可以结合机构改革的实际情况再做判断。

三是尽快修订《行政复议法》，加强法律保障。包括赋予行政复议机关相应的法律地位、扩大行政复议的受案范围、确立行政复议审理程序、细化行政复议审查标准、完善行政复议工作考核机制，尤其是对如何建立专业化、正规化、职业化行政复议队伍，落实复议人员资格和待遇保障体系，需要立法加以明确。此外，一些行政复议制度改革的经验也需要立法加以固化。

四是完善行政纠纷多元解决机制，突出行政复议的独特作用。充分发挥行政调解、行政复议、行政诉讼等各类纠纷解决机制的自身优势，力争以专业性、权威性、低成本、高效率来解决行政争议。要充分发挥行政复议低成本、高效率的独特优势，在确保行政复议独立公正的基础上，防止行政复议和行政诉讼同质化。