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许可工业用地分割出让问题的探讨
发表日期:2013-06-04 点击率:13935 来源:浙江海泰律师事务所 应雪松 象山涂茨镇政府 陈兴东
    自我国实施工业用地出让政策以来,在工业用地出让手续越来越规范的同时,工业用地的有偿出让无疑对我国的工业发展起到了重大的基础作用。有计划、按规划地有偿出让国有工业用地使用权也使得工业用地得到了更合理的利用,工业用地使用者对目前国家的工业用地使用制度应当是支持的。但随着政治经济改革的深入,涉及工业用地使用和流转制度的政策完善已迫在眉睫,有关工业用地使用权是否允许分割出让就是其中一项需要完善的制度。我们知道,我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》和《物权法》都没有规定工业用地不能分割出让,但一直以来,在行政实践中,工业用地使用权却是不允许分割出让的,只允许整体出让,此规定显然已不符合目前经济改革和发展的需求,所以笔者认为有必要讨论是否应该许可工业用地使用权分割出让。
    一、工业用地分割出让是企业经营的需要。工业用地使用权有偿出让制度已经实施多年,许多企业在经营过程中因为没有政府工业用地指标而无法获得工业用地,或者有些企业没有足够能力购买大块工业用地,希望能在工业用地流转市场购得小块工业用地,最现实的途径就是从其他企业购买部分工业用地,同时有相当部分企业,因为各种原因,他们不是想把工业用地整体出让,也想部分分割出让工业用地。这对企业间的工业用地流转本身是互需双赢的事情,但由于政策不允许工业用地分割出让,使得这一互需双赢的市场无法建立起来。希望得到的无法得到,希望出让的也无法有效地将土地资源合理流转。
    二、司法执行的困惑。近几年来,有越来越多的法院判决执行案件涉及到工业用地使用权的拍卖。工业用地整体拍卖没有什么法律障碍,但涉及到部分工业用地,同一家企业有多个工业用地使用权证,要处理的只是其中一块工业用地,法院要处分该块工业用地及其地上建筑物时会碰到不小的司法障碍。查封是没有问题的,土地使用权登记部门及房产权属登记部门都会配合协助,但涉及到部分工业用地使用权拍卖时,因为土地使用权登记部门以工业用地使用权不允许分割出让为由拒绝配合登记,法院的普遍做法是不再进行土地使用权拍卖,裁定案件程序终止。如此一来,债权人的法律权利无法得到保障,只能眼睁睁看着被执行人的实物财产而无法变现,这对债权人来说是无法理解的,人民法院难道无权处置现成的债务人的财产?但对法院来说更是无奈的,如果法院强行拍卖部分工业用地使用权,土地使用权登记部门以违反土地使用政策为由拒绝登记,则法院的执行无法达到使用权登记的转移,无法真正完成权利转移目的,所以从法院的工作职权来说,显然也是被动的。对工业用地使用权非整体拍卖的困惑现象在全国都具有普遍性。所以,笔者认为,至少从司法角度来看,对工业用地使用权非整体处理的限制是应当得到改变的。
    三、目前限制工业用分割出让的政策本身具有缺陷性。根据国发(2008)3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》的精神,宁波市人民政府于2008年8月20日下发了甬政发(2008)2号《关于切实推进节约集约利用土地的实施意见》,该《意见》的绝大部分内容是符合我国目前经济发展和土地节约使用需要的,但涉及工业用地分割出让问题,《意见》明显还是要求限制。《意见》第十六条加强土地资产管理规定:“加强土地资产管理。原以划拨方式取得的建设用地使用权,因转让等情形需补办出让的,在不改变土地用途的情况下,按现时点出让使用权市场评估价与划拨使用权权益价格的差额补缴出让金。也可按现时点市场评估价的一定比例补缴出让金,其中商业类和非个人住宅类补缴出让金的比例不低于50%,工业类补缴出让金的比例不低于40%。具体补缴的办法和标准,由各县(市)、区政府结合当地实际确定,其中市辖各区由市国土资源局制订,报市政府批准后执行。以出让方式取得的建设用地使用权,经批准变更土地利用条件(改变土地用途的,按有关规定办理)的,按该宗地现时点新土地利用条件下市场评估与原土地利用条件下市场评估价的差额补缴土地出让金(其中工业用地按有关规定执行)。工业、旅游、宾馆酒店、基础设施和科研等各类建设用地,以项目为单位整体报批开发的,其项目用地、地上建筑物均不得分割转让,土地出让合同另有约定的除外。”显然《意见》是严格限制工业用地及其地上建筑物分割出让的,但该条规定最后一句话“土地出让合同另有约定的除外”是值得我们研究的。因为目前通用的《国有土地使用权出让合同》格式版本中第四章土地使用权转让、出租、抵押中第二十条约定:“受让人按照本合同约定已经支付全部土地使用权出让金,领取《国有土地使用证》,取得出让土地使用权后,有权将本合同项下的全部或部分土地使用权转让、出租、抵押,但首次转让(包括出售、交换和赠与)剩余年期土地使用权时,应当经出让人认定符合下列第   款规定之条件:(一)按照本合同约定进行投资开发,完成开发投资总额的百分之二十五以上;(二)按照本合同约定进行投资开发,形成工业用地或其他建设用地条件。”有了这一条款,从法律上来说,工业用地分割出让应该是可以被许可的,只是需要符合分割出让的条件。显然,从笔者的理解来看,有条件允许工业用地分割出让还是有据可依的。但事实上至少在浙江省范围内,工业用地分割出让的登记要求均被一刀切地拒绝。这可能有历史的原因,也有土地登记部门权限的原因。笔者认为,政府部门应该切实贯彻《意见》精神,制订具体程序和方法,使工业用地有条件分割出让问题得到有序解决。
    四、工业用地分割出让具体操作应注意的几个问题。其一,要完善工业用地国有出让的法律和制度。在现行的法律规定范围内做好工业用地的招标拍卖工作,严格控制协议出让工业用地,在源头上把控好工业用地的使用对象和用途。在严格执行工业用地控制指标同时,提高对产业政策、环保标准、产业布局结构和生产技术水平的要求,使工业用地的国有出让制度能真正发挥功效。科学编制工业用地出让计划,明确工业用地的供应规模、功能布局和供应时序,向社会公布出让计划,使工业用地出让计划完全透明。
其二,要摆脱习惯思维,勇于创新。政府职能部门习惯从工业用地取得成本较低,分割出让容易导致改变土地用途,破坏土地市场秩序的角度来看问题,但实际上工业用地整体出让同样存在这些问题。政府职能部门希望工业用地真正用于工业发展,所以基层政府在工业用地出让前通常都会与土地使用人签订包括投资规模、投资期限、生产范围等内容的限制性协议,政府职能部门确实用心良苦,也起到了很好的作用。但随着我国工业经济的大幅度发展,在绝大部分沿海经济发达地区,工业用地资源已极度稀缺,如果不再放开工业用地有条件分割出让,只会限制工业用地资源更加合理地利用。
其三,完善工业用地出让的合同条文,加强土地出让合同的制约作用,增加使用工业用地和工业用地出让的限制性条款。在土地出让合同或招标文件中规定工业用地的建设期限、功能用途、产业要求、投资规模,在工业用地整体出让和分割出让的条件中甚至可以增加土地自用年限、生产总额、纳税额、雇佣工人数量等限制性条款,也可以增加工业用地使用者违约后政府收回工业用地使用权的条款,使工业用地出让合同真正起到对工业用地使用者的制约作用,不再需要限制性协议的辅助,只有加强了合同的约束,才能使得工业用地出让市场真正有序地良性发展。
    笔者对工业用地分割出让问题是基于实际案例发生而发表的一些看法和建议,从笔者了解的情况分析,不允许工业用地分割出让起到的作用应该是负面的。所以笔者在此提出自己的观点,希望有关政府职能部门能够通过调研,发现问题,改进和完善工业用地的出让和流转市场的政策制度。
 
 
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