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关于推进我市“城市更新”立法的建议
发表日期:2014-04-09 点击率:11281 来源:高新区支部沈颖程

近日,随着众多媒体对奉化市某居民楼倒塌事件的报道,危房、危旧小区的治理、改造及相关议题,成为民众关切和讨论的热点。如何在现有经济、法律和社会现状下,全面系统地解决我市数千幢危旧商品房(主要为1990年前后建造)的潜在风险,保障人民群众生命财产权益?面对这样一个涉及民生的重大课题,民主建国会高新区支委会结合浙江同舟律师事务所于2012年年底至今为江东区明楼街道处置徐戎倒房事件提供全程法律服务的经验,对上述课题作了深入调研,并提供如下建议、建言。

一、    现行法律框架下危房、危旧小区处置的途径

根据对现行法律法规的研究,处置危房及危旧小区的途径包括征收和解危加固2个方向。征收的法律依据在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第五项[1];解危加固的法律依据在于政府职能等法律规范和《宁波市城市房屋使用安全管理条例》。但上述2个途径在实际操作中均有极大困难,征收途径的障碍在于成本高、安置难,解危加固的困难在于施工难度、费用承担、业主接受程度等,且解危加固属于临时性措施,并不能从根本上解决问题。

二、    其他城市的经验

危旧商品房及小区的出现,是城市发展过程中必然发生的现象,是由1990年代的建设、规划和经济条件等客观现实所决定的。经检索,发现深圳、珠海等城市已在2011年前后出台了《城市更新管理办法》,对包括危旧小区改造等内容进行了探索和尝试,现以珠海为例,简要介绍如下:

城市更新可大致分为三个类型,包括整治类、改建类和拆建类。整治类主要包括违法建筑拆除、城市背街小巷整治等内容。例如在背街小巷整治工作中,如何解决“1990年代建设规划基础”和整治时“现行规划技术要求之间”的矛盾,需要由地方立法进行明确。近日将在宁波市中级人民法院审理的白鹤小区五居民诉江东区人民政府和白鹤街道办事处建造小区围墙是否违反规划法的行政诉讼案件,即涉及该方面的问题。改建类一般为土地和房屋使用性质和功能的改变,如市区工厂搬迁后遗留的工业用房改建为商业用房等问题。拆建类即是拆除危旧房屋/小区,进行整体规划重建的概念,是城市更新的核心和难点。拆建类城市更新相当于一个业主自发组织(或其他主体组织)的小区拆迁重建工程,涉及规划、国土、建设、税收等诸多部门和环节,需要有规范的地方立法作为操作基础。拆建类的城市更新,应是现有经济、社会基础现实条件下能全面彻底解决日益增多的危旧小区现象的有效途径。

三、    城市更新的法律障碍

1.   突破《规划法》要求

《宁波市城乡规划条例》第三十八条:城市、镇规划区内,在符合规划要求的前提下,城镇居民住宅所有权人可以向城乡规划主管部门申请在原址上重建、改建,但不得改变原建筑使用性质、突破原建筑基底、扩大原建筑面积、增加原建筑高度,并符合建设工程规划许可证确定的其他条件。拆建类的更新,势必需要对此项规范进行突破。

2.   土地使用权年限问题

拆建更新后的房屋,土地使用权年限如何计算,是必须面对的问题。《物权法》第一百四十九条规定:住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。改建更新后的小区,包括住宅和非住宅,其土地使用年限如重新计算,势必对现有立法有所突破;如只能延续计算,则不利于拆建工程的推进(特别是商业房产仅50年土地使用权,拆建后剩余年限较短)。

3.   “多数决”是否构成强制拆迁的合法性依据

房屋的强制腾房和拆迁,涉及群众的居住权益和重大财产权益,是目前政府和法院都非常重视的难点。现行的强制拆迁制度仅限于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,即基于公共利益的要求。在拆建类的城市更新地方立法中,能否有效地建立/对接强制拆迁制度,以应对可能存在的钉子户问题,是必须提前探讨的课题。

以上是对城市更新的必要性、重要性及目前存在的法律障碍的梳理分析,供相关部门参考,希望能为政府解决城市危旧房屋问题尽绵薄之力。

 

附相关材料:

《珠海市城市更新管理办法》:

http://www.zhuhai.gov.cn/xxgk/zcfgjgfxwj/zfgz/201301/t20130124_358841.html

《深圳市城市更新办法》:

http://fzj.sz.gov.cn/g211.asp

《深圳市城市更新办法实施细则》:

http://www.szpl.gov.cn/xxgk/csgh/czcgz/czczc/201202/t20120207_70953.htm

媒体关于《深圳经济特区城市更新条例》将出台的报道:

http://paper.nandu.com/nis/201312/24/157478.html

 



1《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

  (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

【 关 闭 】
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