党的十八大以来，我国社会主义协商民主建设取得长足发展。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，明确提出要继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商，发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年的讲话中指出，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。政协协商和基层协商是协商民主体系中最有力的“音符”，为基层社会治理现代化提供了大量的生动案例和有益经验。中央政协工作会议以后，推动政协协商与基层协商有效衔接，作为加强和改进新时代人民政协工作的一项重要内容摆在了突出位置。
一、政协协商与基层协商有效衔接的重要意义
政协协商是社会主义协商民主中的成熟形态，拥有专门机构和制度体系。基层协商是基层组织在基层治理过程中，就基层组织涉及的重大公共事务、公共决策、公众利益、公共事业和民生热点难点问题等治理事项与基层各界人士代表及利益相关者代表开展的协商民主实践，是基层广大群众利益诉求表达和实现的重要平台，是基层组织寻求人民意愿和要求最大公约数的重要手段，是基层组织民主决策、科学决策、依法决策的重要前提。
在较长一段时间，政协协商与基层协商是沿着不同的路线并行发展的，各有特色优势，也各有短板局限，因此政协协商与基层协商的互补互促，是推动政协协商与基层协商有效衔接的逻辑起点，也是政协协商与基层协商有效衔接的意义所在。
（一）有利于基层协商补齐短板
相比于政协协商，基层协商的历史相对较短。从基层实践来看，上世纪90年代末浙江温岭的“农业农村现代化教育论坛”，可视为当代中国基层协商民主的源头。随后，基层协商呈现“百花齐放”局面，特别是在村（社区）场域，以村（居）民会议、代表会议、议事会、听证会、农村一事一议制、社区协商议事会、村务监督委员会、民主恳谈会、公民评议会等为主要形式的基层协商活动层出不穷。但从目前情况看，不少地方基层协商的实际操作与协商民主的有关要求还存在较大差距，可持续发展的动力不足，规范有效的基层协商民主实践效果尚未普遍形成。究其原因：一是协商机制不够完善。基层协商计划和方案的制定、事前调研和意见征询的组织、与上级党委政府和有关部门的事先沟通等缺乏有效的制度设计。协商中的一些基层难以解决的问题，也缺少向上反映的渠道和机制。同时，对基层镇（街道）、村（社区）基层协商工作考核机制也不完善、力度不足，不少地方基层领导不够重视，没有将基层协商民主摆在应有的位置。二是组织者意愿不足。基层协商本意是充分听取民众的意见建议，最终合理科学地做出决策或解决问题，但实践中，出于回避矛盾或提升工作效率的心理和考虑，基层组织在决策前组织民主协商的意愿不强，在协商中也怠于耐心说理，忽视化解矛盾、安抚情绪、凝聚共识功能的发挥。三是参与民众理性不足。基层协商的很多议题都与民众切身利益相关，不同民众基于不同的立场参与到协商对话之中，具有明显的利益博弈色彩，同时在潜意识上容易把协商组织方视为“对立面”，较难以理性客观的立场看待问题。
政协协商的特点和优势，正是弥补基层协商上述短板的“对症良药”。特别是近年来，浙江政协为更好发挥市县政协专门协商机构作用而打造的“请你来协商”平台，围绕“6+X”构建了较为成熟的协商工作体系。政协协商对基层协商的互补性优势至少体现在以下五个方面：一是有规范的协商议题确定程序，协商具有计划性和权威性。二是参与人员包括政协委员、专家学者以及党政部门负责人等，人员素质高、层次高且具有相对的中立性，可以进行高质量的对话。三是有一套成熟规范的协商程序，坚持不调研不协商，协商过程平等、开放、宽容，说理和对话色彩鲜明，协商节奏也能得到较好的控制。四是协商后形成的意见，往往以建议案、社情民意、会议纪要等形式提交给有关领导和相关部门，更有利于推动基层问题的解决。五是坚持“建言资政、凝聚共识”双向发力，在解决具体问题的同时注重强化思想政治引领，能有效发挥帮助党委政府协调关系、理顺情绪、宣讲政策的作用。
（二）有利于政协协商在基层民主建设中发挥作用
新形势下，随着我国经济社会结构的变化，基层社会的统一战线工作对象显著增多，大量的统一战线成员生活、工作在基层。实现基层社会的广泛团结，需要人民政协这一最具广泛性、包容性、制度性的统一战线组织发挥作用，特别是发挥专门协商机构的作用。但长期以来，政协协商在基层民主建设中发挥作用存在一定瓶颈：在认识上，政协协商在一些党政干部和群众心目中被认为是“精英的协商”，与基层和人民群众存在距离感；在机制上，尽管近些年政协在积极探索推动政协工作向基层延伸，但由于缺乏党的领导层面整体制度设计和支持，没有形成工作合力，这种延伸呈现“粗放、浅层、碎片”状态。在组织上，根据政协章程，县级政协是最基层的政协组织，镇（街道）不能设立政协组织。从浙江和其他省份基层政协实践看，载体主要有“联络组”“工作站”“工委”等模式，一般能配备专职领导干部一至两名，专职或非专职工作人员一名，力量较为薄弱，影响作用发挥。
政协协商与基层协商有效衔接，一方面有利于为政协协商向基层延伸提供制度体系和支撑，推动政协适应统一战线社会化的趋势，在基层进一步巩固发展最广泛的爱国统一战线；另一方面为政协协商参与基层社会公共事务提供了有效的载体，有利于政协工作和政协委员进一步树立和坚持“以人民为中心的发展思想”和“一线”意识，在基层协商实践中进一步了解民情，增强与界别群众的联系，有效提升协商水平和建言资政质量，使政协工作更接地气、更加鲜活。
（三）有利于推动党的执政基础巩固
习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话强调，人民政协要通过有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。推进政协协商与基层协商有效衔接，有利于及时了解基层矛盾和问题，把一些普遍性、典型性、突发性和长期未能解决的问题向党委、政府反映；有利于广纳群言、广集民智，协助党委、政府科学民主决策，助推地方经济发展和社会和谐；有利于将政协民主监督职能领域延伸到基层，通过协商式监督使党委政府的重要决策部署得以正确、科学、高效推进实施；有利于将党的主张转化为各党派团体和社会各界人士的共同意志与自觉行动，使党领导基层实现从“一元管理”向“多元治理”的转变，进而推动社会治理体系和治理能力的现代化。
二、政协协商与基层协商衔接面临的问题
尽管不少地方在基层协商与政协协商衔接工作上积极探索并取得了一定成效，但这些实践仍存在明显的探索性、碎片化问题。
（一）思想认识尚未统一。从地方党委、政府看，尚未将基层协商与政协协商衔接工作摆在重要位置，特别是乡镇一级党委政府对政协协商与基层协商有效衔接的重要意义认识不足，认为这是政协的事情，且会增加额外的工作成本，参与上缺乏动力。从基层政协看，对政协协商与基层协商有效衔接推进过程中如何把握等心存疑虑，对深层次制度化、体系化推进要求也认识不足。从理论和实践看，近两年各地围绕政协协商与基层协商有效衔接开展了积极探索，但从检索到的各类报道、理论研究文章看，不少地方并没有抓住政协协商与基层协商有效衔接的要旨，很多工作还是政协协商向基层延伸的“老套路”，存在“新瓶装旧酒”的问题，亟需在更高层面予以明确。
（二）工作合力尚未形成。由于各地基层协商民主发展的历史传统不一样，基层协商主体责任在地方党委政府，但具体有民政、统战、宣传等党政部门负责组织实施的多种模式。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，明确地方各级党委和政府要把城乡社区协商工作纳入重要议事日程，结合实际研究制定具体办法；民政部门要会同组织等有关部门认真做好协商工作的指导和督促落实。但地方实践中模式多种多样，如浙江温岭自1999年宣传部门选定松门镇作为“农业农村现代化教育论坛”试点以来，一直由宣传部门牵头。又如浙江慈溪自2013年起，由市委统战部门先后在宗汉街道史家村、崇寿镇启动实施村、镇两级的基层协商民主试点，经过多年发展，逐步形成了富有特色的基层协商“慈溪做法”。因此，由于政协协商、基层协商平台多样化、分属不同层级等原因，都普遍存在协调难的问题，缺乏统一的强有力的长效机制。
（三）镇级支撑尚显不足。在政协协商向基层延伸推进中，由于镇级政协联络性质组织的局限性，无法与基层协商形成有效的互补和融合。特别是在经济发达地区，大量的统一战线工作对象、大量的基层社会治理事务都在镇级，而镇级的联络组、工作站、工委等都以联络功能为主，难以与基层党委政府形成“平等有效”对话，基层社情民意的反映、协商、解决过程也因层级的原因显著被拉长。
三、推动政协协商与基层协商有效衔接的对策建议
现阶段，中央有关文件业已明确人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，为政协协商与基层协商的有效衔接奠定了基础。在推动政协协商与基层协商的有效衔接进程中，应重点做好以下几方面工作：
（一）准确认识政协协商与基层协商有效衔接的内涵
进一步明晰“政协协商向基层延伸”与“政协协商与基层协商相衔接”的区别。笔者认为，“政协协商向基层延伸”是一项政协由来已久的“常规工作”，是单向的，推进主体是政协，协商是传统意义上的政协协商；而“政协协商与基层协商相衔接”是新时代的一项“全新任务”，是双向乃至系统性的，推进主体是政协与地方党委政府双主体（其中地方党委要起主要作用），协商应兼具政协协商与基层协商的双重特征（如协商的内容更加具体化、参与者更多元、更注重协商成果的落实反馈等）。
基于上述认识，推动政协协商与基层协商相衔接，应至少建立起以下关键性机制：一是地方党委与政协的双重推动机制。政策制定的主导者应是地方（县级）党委而非政协，镇级党委（党工委）也应根据实际制定衔接的办法。协商活动组织的主导者可以是政协，也可以是镇级党委，但要充分发挥政协平台、政协机制、政协委员的作用。二是精准的协商选题甄别机制。既要避免把“高大上”“空而泛”的议题拿去协商，又要避免动辄将基层搞不定的事拿去协商。三是富有特色的协商交流机制。淡化协商的“官方”味道，由政协领导、政协委员担任协商主持人，以“头脑风暴”的方式引导参与者积极提问、发言、辩论、促进不同意见交流交锋交融。四是务实有效的落实反馈机制。应当场梳理协商要点，党政相关领导能当场表态的要当场表态，协商结束后要形成协商纪要抄送有关部门，并加强事后的跟踪监督。
（二）加快形成更加有效衔接的组织领导体系
无论政协协商，还是基层协商，必须坚持中国共产党的领导，政协协商与基层协商要实现有效衔接，体制机制层面的瓶颈也需要地方各级党委推动予以破除。而政协在其中应当有更深入的参与，发挥更大的作用。基层实践中已经有不少先进经验，如甘肃金昌市成立了由市委书记任第一组长、市政协主席任组长的领导小组，下辖各县区也成立相应的组织领导机构，建立了“党委领导，政协主抓”的工作机制；四川省绵竹市按照“不建机构建机制”的原则，在市政协成立基层协商民主建设指导委员会，统筹协调基层协商民主建设工作，探索政协协商与基层协商有效衔接的小微协商形式———院坝协商，这些都取得了良好的实效。建议中央、省级层面加快出台政协协商与基层协商衔接的指导性意见，特别是对《关于加强城乡社区协商的意见》等未能体现政协协商参与的不合时宜的文件进行修订，进一步突出基层政协在政协协商与基层协商互补融合中的独特地位，自上而下推动构建党领导下的“政协、统战、组织、民政、镇街党委政府协同参与”的基层协商民主新的组织领导体系。
（三）深化推动政协协商与基层协商有效衔接的路径
就浙江而言，地方各级政协研究、推动政协协商与基层协商有效衔接，必须要依托和借力“请你来协商”平台，开发其在基层协商民主建设中的优势和潜能。从基层政协视角看，应当配套建立起政协协商与基层协商有效衔接的体系化路径：一是政协界别向镇级的“联系路径”。界别是人民政协产生、存在与发展的重要社会基础，是人民政协的基本组织单元，是人民政协有别于其他政治组织的结构特征。各个界别几乎就是社会结构的“横切面”，界别委员生活在社会各领域、各层次之中，有广泛、深厚的社会基础，具有一定的权威性和影响力。可以说，界别既是政协的组成单位，也是统战工作的重要力量，在推进基层协商民主建设、推进基层社会治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。政协协商与基层协商有效衔接，必须发挥好界别的作用。要进一步完善落实界别联系基层制度，建立界别与镇（街道）的联系机制和路径，常态化组织开展“界别协商周”“界别活动月”等活动，深入基层收集民意、反映民情。二是委员工作室在镇级的“辐射路径”。自浙江省政协打造“请你来协商”平台以来，各地政协委员工作室（委员会客厅）蓬勃发展。以慈溪政协为例，用2年多时间实现19个镇（街道）委员工作室全覆盖，并建成界别委员工作室17个，印发了《推进委员工作室规范化建设的意见》《慈溪市政协委员工作室星级评定办法（试行）》等文件，进一步提升委员工作室履职实效，让更多的专业协商力量下沉的基层协商一线，委员工作室围绕基层工作重点、民生关注热点广泛展开协商，得到镇级党政领导的高度重视、积极参与和有力支持，为政协协商与基层协商有效衔接提供了阵地支撑，据统计，委员工作室建立后，每年各委员工作室累计开展各类履职活动超200场，协商活动中，镇（街道）领导参与率近乎100%，委员工作室已成为政协联系基层的尖兵和主力。要进一步发挥政协委员工作室的作用，有效推动镇（街道）党委政府立足政协协商与基层协商衔接的现实需求，积极探索开展政情通报会、专题调研视察、书记（镇长、主任）与委员面对面等新载体，不断丰富基层协商民主实践。三是政协委员下基层的“直达路径”。政协委员只有深入基层一线，才能发现问题，协商中才能更有发言权。政协协商与基层协商，必须畅通政协委员与基层常态化联系的渠道和路径。一方面，坚持落实好政协领导联系基层制度。政协领导要常态化深入到联系的镇（街道）开展“三服务”活动，直接下沉到村（社区）一线，倾听基层声音、体察基层所需，同时要打造一些在“群众家门口”的协商活动品牌。如慈溪市政协从2020年开始打造“请你来协商·民生热点”协商品牌，由市政协主席会议成员各自领衔一个“小微协商”课题，一些基层看到的但又无力解决的问题优先被列为协商议题，助推了一些“老大难”问题的解决，收到基层的广泛欢迎。另一方面，要建立“委员联村（社区）”工作机制，构建委员与村（社区）“一对一”的联系体系，让政协委员直达基层、增进感情，为政协协商与基层协商有效衔接打好基础。
（四）完善更加强化镇级支撑的协商工作格局
基层协商的主要场域在镇（街道）和村（社区），特别是镇级发挥着承上启下的关键作用。一方面要建立完善政协协商与基层协商衔接的制度和规则。地方党委应建立起既遵循人民政协协商普遍规则，又充分吸收基层协商既有机制的专门衔接制度体系，同时完善对镇（街道）、村（社区）的考核机制。基层政协与镇（街道）党（工）委、政府要相向发力，重点是建立健全重点协商议题会商机制、年度协商计划制定机制和互补互促的程序性机制，制定相关工作规则，如对协商的内容、步骤、人员选择、运行流程、协商反馈落实等予以明确。同时，可积极探索“乡镇定题、邀请政协参与、政协邀请县级党政部门参与”的模式，以政协为纽带，将“协商议事的小平台”转化为“能有效推动问题解决的大平台”，通过机制创新为政协协商与基层协商衔接赋能。另一方面要不断强化和创新县级以下政协工作力量配备和机构设置。要更好地推动政协协商与基层协商的有效衔接，应充分考虑东西部地区镇街经济总量、社会治理工作量的不平衡性，从当地统一战线巩固壮大、社会民主发展和社会治理现代化的现实需求出发，加快推动“委员工作室”“民生议事堂”等载体的制度化、组织化、实体化进程，让更多基层声音通过政协基层平台传达，让更多共识通过政协基层载体凝聚，让更多实事在政协协商与基层协商有效衔接中落地。
