打造可持续海洋生态环境是浙江加快生态文明和海洋强省建设的需要。受“重陆轻海”传统观念影响，海洋成为陆域污染的“排放池”。2020年东海劣四类水质海域面积高达21480平方千米，为四大海区之首，高污染区主要分布在浙江省沿岸的近岸海域。海洋生态环境陆源污染问题已成为海洋强省和美丽浙江建设的“短板中的短板”。课题组在充分调研、系统研究基础上，剖析了海洋生态环境污染治理中陆海分割的制度根源、陆海统筹治理的困境，并提出建议。

一、陆海分割治理问题根源

1.行政主体间的块块分割。近海污染物主要源自入海水系，其中钱塘江、曹娥江、甬江、椒江、瓯江、飞云江、鳌江七条主要入海河流，陆域河网密布，且陆域径流涉及多个市县，输入大量污染物。以钱塘江为例，流经杭州、衢州、金华、绍兴、丽水5个地级市，20多个县级行政区。上下游市县间缺乏统筹规划，分域定标、独立管制，造成河流监测数据断点和偏误，难以形成陆源污染治理合力。

2.监管部门间条块分割。2018年机构改革中虽然将海洋环境保护职能划归生态环境厅，并增设海洋生态环境处，在制度设计层面突破了陆海分割治理壁垒。但原来负责近海环境治理的海洋与渔业局被整合进新组建的自然资源厅，加挂省海洋局牌子，其下设的国土空间生态修复处、海域海岛管理处、海洋预警预报处均涉及海洋环境治理职责。但“陆海统筹”治理操作层面存在亟待解决的问题，尤其要明确陆域与海域监测范围的边界，职责部门和监测机构间业务存在交叉、重叠。

二、海洋生态环境陆海统筹治理中存在的问题

海域资源具有流动性特征，难以清晰划分治理职责，但陆域行政边界可以清晰界定，二者之间的矛盾直接导致浙江海洋生态环境陆海统筹综合治理存在问题：

1．陆海排污总量不匹配。导致海洋生态环境修复难度大的主要原因是陆源污染物，即很大程度上是陆域生产、生活污染物不断向海洋延伸所致。浙江沿海地区的入海排污量超过海水及海洋生态环境的自净能力，导致近岸海域生态承载力长期处在超载状态。仅“十三五”期间，浙江整治的入海排污口达到205个，其中2020年浙江入海排污口仍高达100个，是江苏的5倍、上海的10倍，也是全国沿海地区中入海排污口数量最多的省份。

2.陆海水环境标准不一致。陆海水环境标准存在适用范围交叉以及指标设置和标准限值不衔接等问题，同样给浙江省海洋生态环境陆海统筹治理带来阻力。以氮为例，在指标设置方面浙江省所遵行《地表水环境质量标准》为总氮和NH3-N，而《海水水质标准》则为无机氮。同时《地表水环境质量标准》中第一类至第四类的标准限值明显高于《海水水质标准》中的标准限值，即满足一类地表水要求的入海河流也会造成周边海洋环境的污染。浙江近岸海域环境常年检测结果也显示海水中的主要超标因子就是无机氮和活性磷酸盐，主要来源于地表径流，且与陆海水环境标准不一致密切相关。

3.陆海污染防治规划不衔接。陆海污染防治规划长期受制于陆海“两分”思维定式，防治规划中涉海部分仍然主要集中在临海的陆地区域，防控工作的重心仍然是陆域的工业排污，忽视了陆域径流、近岸滩涂、海岛等区域污染防治统筹工作。在布局沿海地区生态空间、生产空间和生活空间时也忽视了海洋环境承载力。在污水防治规划中，浙江已建成多个工业园区“污水零直排区”、生活小区“污水零直排区”、镇（街道）“污水零直排区”等，并实现了入河排污口监测全覆盖，但入海排污口监测设施全覆盖却仍在计划中。

4.陆海部门职责不协调。涉海地区陆地与海洋部门间存在的部门责任交叉、权责不明确等问题，现实中海洋生态环境污染物主要源自陆域。近海地区陆海环境污染交叉、多部门机构治理任务重合，导致部门间互相推责，且与陆海统筹治理目标背道而驰。

5.陆海区域间发展缺乏统筹。在发展水平上，沿海地区往往比内陆地区社会经济发展水平更高；在产业分布上，海洋渔业、滨海旅游业为浙江海洋生产总值贡献了近60%，海洋产业的污染排放量较低。而作为制造业大省，浙江陆域经济中的制造业在生产过程中排放了大量污染物。2020年全省存在监测超标的工业废水重点排污单位102家，其中绍兴市超标企业占比高达54.9%；超标行业中纺织业占比76.5%。除杭州、宁波、湖州、绍兴、金华、衢州、舟山和丽水外，其余均存在污水厂排放超标情况，其中温州超标水量占到全省超标总水量的51.2%。污染物如氨氮、总氮、总磷、COD等都严重破坏海洋生态系统，影响渔业、滨海旅游业发展。陆海产业需求与经济发展不协调，陆海系统间要素无法实现有效流通，增加了海洋生态环境陆海统筹治理的难度。

三、海洋生态环境陆海统筹治理的建议

1.规划统筹。建议各市自然资源和规划局遵循“国家-海区-湾区-地市”的规划理念推进各市重点流域水生态环境保护的“地方—流域—水功能区—控制单元—行政辖区”分区防控体系，浙江省海洋科学院做好海洋生态红线及资源开发利用的技术服务，鼓励和引导流域海区、省级及地市层面统筹编制流域—海域综合环境保护规划，确保陆海规划目标、任务及措施的有机衔接。（一、二、三）区域生态环境保护监督办公室协助配合，以重要河口海湾为核心，对自然生态联系紧密的陆域径流、近岸滩涂、海岛等实施陆海统筹、区域联动的生态环境治理。

2.标准统一。建议由浙江省海洋生态环境监测中心、生态环境应急与监控中心、浙江省海洋科学院、水生态环境处合作统筹规划《海水水质标准》和《地表水环境质量标准》在水质指标和水质标准限值方面的设置，统一技术规范和评价标准，包括河流交接断面水质监测标准、上下游径流区域水质监测标准等。加强流域、河口和海域环境质量标准衔接，避免指标冲突、限值差距。探索建立“流域-河口（海湾）-近海-远海”全覆盖的在线监控数据化平台，加强流域和海域间环境监测指标的关联变化分析，实现对陆源污染的精准溯源倒查，为陆海一体化治理提供技术保障。

3.总量控制。依据“以海定陆”的总体思路，建立污染物排放总量控制制度。建议由自然资源厅和生态环境厅共同牵头，浙江省环境影响评价与排放管理处、海洋生态环境处、海洋科学院相互配合，基于陆海污染源监测数据、流域范围及陆海管理便利性，划分沿岸陆域和相关海域的水污染控制单元，评估污染物排放总量；充分考虑海域、流域及入海河流历年水质变化的关联性，根据陆海环境容量科学规划总量控制，加快完善并利用好海洋数据信息集成、应用等“智慧”工程。各流域沿线省市的污染排放量分类定制，分类分批逐步减少沿线省市污染排放量。合理确定浙江省海洋环境容量和安全余量，并将其转换为对应的陆域管理单元入海污染物减排目标，从根源强化陆源污染管控。

4.职责协同。参照“河湖长制”做法，由生态环境厅牵头在沿海地区加快试点推行“湾滩长制”，综合规划处、海洋生态环境处、海洋生态环境监测中心协助配合，压实属地海洋生态环境保护的主体责任。衔接上下游河长、湾长（滩长）的污染治理职责，建立流域保护统筹规划、断面监测标准规范、“湾滩长制”主体协作、河海治理上下联动的海洋环境保护模式。依托职责统一的陆海联动防控机制，完善对入海河流的管控，全面查清入海河流、入海排污口及其他入海排口，结合中央生态环境保护督察和污染源普查发现的问题，开展监测和溯源分析。

5.排放权流通。充分考虑地区经济发展差异、陆海污染流动特征等客观因素，建议海洋生态环境处、生态环境低碳发展中心、（一、二、三）区域生态环境保护督察办公室共同合作规划并设定污染排放配额。基于向欠发达地区倾斜、向陆源污染重要源头地区收紧的规划原则，建立发达和欠发达地区、上游流域和下游沿海地区之间的污染排放权一级交易市场，探索并开展跨行政区海洋生态转移支付试点工作，加强排放权在不同行政区间的流通。做好生态环境保护督察工作，让排污严重且超过排放配额的地区通过财政转移支付方式向达标地区进行补偿，提高地方海洋生态保护积极性。